Par Arthur Boutellis
Cet article est extrait d’une intervention sur le même thème lors de la table-ronde « La Chine aux Nations Unies » organisée le 29 mars 2021 par le Centre Thucydide et l’AFNU dans le cadre du cycle de conférences « Le Grand débat ».
La Chine a toujours accordé beaucoup d’importance à l’ONU, dont elle est un des 50 membres fondateurs et seule institution internationale majeure en matière de sécurité dans laquelle elle possède un pouvoir de décision voire de blocage important, en tant que membre permanent du Conseil de sécurité.
Alors que la Chine avait longtemps été en retrait à Turtle Bay, le discours du président Xi Jinping à l’Assemblée générale de l’ONU en 2015 a marqué un véritable tournant, avec une volonté depuis assumée d’y jouer un rôle plus proactif et de promouvoir sa vision du monde et du multilatéralisme.
L’évolution de l’engagement de la Chine dans le maintien de la paix de l’ONU est l’une des manifestations de ce changement de comportement, symboliquement marqué lors d’un sommet organisé par les États-Unis du président Obama en marge de l’Assemblée générale cette même année, par la promesse chinoise à l’ONU d’une force en attente de 8 000 hommes projetable avec ses moyens aériens et maritimes. Au même moment, la Chine annonçait la création d’un Fonds d’affectation spéciale Chine-ONU pour la paix et le développement d’un milliard de dollars sur dix ans.
Une évolution de l’engagement chinois qui s’accélère depuis 2015
Lorsque la Chine envoie ses premiers casques bleus dans les années 1990, il s’agissait avant tout de sortir de l’isolement international qui avait suivi les événements de la place Tiananmen et de continuer à travailler avec les Occidentaux dans un contexte post-Guerre froide. Dans la décennie 2000, la participation aux opérations de paix de l’ONU devint un moyen de rassurer sur l’« essor pacifique » d’une Chine de plus en plus puissante économiquement et militairement mais défendant l’image d’une « grande puissance responsable. »
Le maintien de la paix est un véhicule pour promouvoir la vision chinoise d’un multilatéralisme strictement interétatique, du respect de la souveraineté et de non-ingérence, principes qui l’aident en même temps à consolider ses alliances avec les pays en développement (appelé Groupe des 77 mais réunissant plus de 130 pays), chez qui le discours chinois appelant à rééquilibrer un système multilatéral inégal et injuste trouve un certain écho, et dont les votes sont essentiels pour obtenir des postes clefs dans les agences techniques de l’ONU.
Cet engagement est aussi un moyen pour la Chine d’acquérir de l’expérience opérationnelle et des informations (sur le pays hôte et/ou les autres pays contributeurs notamment occidentaux). D’ailleurs, la Chine fait de moins en moins mystère de sa volonté de protéger ses intérêts économiques sur le continent africain à travers l’envoi de ses soldats et officiers dans ces opérations. En 2014, elle avait, par exemple, réussi à faire inclure la possibilité pour ses casques bleus déployés dans la mission de l’ONU au Soudan du Sud de protéger les puits de pétrole en échange du renforcement du mandat de protection des civils demandé par les États-Unis.
Alors qu’en 2000 la Chine ne déployait que 500 casques bleus et ne payait qu’un pourcent du budget du maintien de la paix, depuis 2008 elle y contribue avec plus de 2 000 hommes (ce qui fait d’elle un contributeur de troupes important et le premier parmi les membres permanents du Conseil de sécurité) et elle paye aujourd’hui 15 % du budget des opérations de maintien de la paix (et 12 % au budget régulier de l’Organisation), ce qui fait d’elle le deuxième contributeur financier après les États-Unis.
Longtemps cantonnée à des contributions de contingents dans les domaines du génie, du transport, de la logistique et de la santé, la Chine a commencé à envoyer des unités de police constituées (en Haïti en 2010) puis depuis 2013 des unités combattantes d’infanterie au Mali et au Soudan du Sud (où elle a plus de 1 000 casques bleus), ainsi que des hélicoptères militaires au Darfour en 2017.
Une prise de risque grandissante et des contradictions
Mais cette montée en gamme rapide ces dernières années y compris dans des missions multidimensionnelles ayant des mandats de protection des civils expose aussi une Chine qui a longtemps eu une certaine aversion pour le risque. La mort de trois casques bleus chinois (et des blessés) au Soudan du Sud et au Mali en 2016 avait mené à des questionnements et critiques d’internautes chinois sur le sens de la présence de ces soldats en Afrique. Cela met également la Chine face à des contradictions de plus en plus grandes avec la doctrine qu’elle a traditionnellement défendu d’un maintien de la paix respectueux de ses principes de base et plutôt axé sur la reconstruction (d’infrastructures) et le développement économique post-conflit.
C’est dans ce contexte que la Chine s’est récemment engagée en soutien du dossier de la sûreté et la sécurité des casques bleus, finançant le rapport Cruz de 2018 avec le fonds Chine-ONU, et organisant un débat lors de sa présidence du Conseil de sécurité en mars 2020 sur les défis auxquels font face les opérations de maintien de la paix en termes de capacité et de menace et de sécurité des Casques bleus. Les années précédentes, lors de sa présidence du Conseil, la Chine avait privilégié le sujet plus traditionnel du partenariat avec l’Afrique dans le maintien de la paix.
La Chine n’hésite plus non plus à occuper des postes de leadership plus visibles dans les opérations de paix de l’ONU. Un général chinois avait ainsi pris la tête de la force de la MINUSS en novembre 2016 suite au limogeage du commandant de la force kenyan et un général chinois commande le secteur-Est de la MINUSMA au Mali, des postes autrement plus exposés que ceux occupés par d’autres généraux chinois les années précédentes à Chypre (FNUCHYP) et au Sahara occidental (MINURSO).
Depuis 2019, la Chine a également pénétré le champ politique avec l’envoyé spécial de l’ONU pour les Grands Lacs, l’ambassadeur Huang Xia. A New York en 2017, on prêtait à la Chine des intentions de convoiter le poste de Secrétaire général adjoint pour les opérations de maintien de la paix mais elle s’est finalement contentée du poste de numéro deux de la police des Nations Unies, peut-être par souci de ne pas être trop exposée pour le moment, préférant conserver le leadership du Département des Affaires économiques et sociales revigoré par l’Agenda 2030 et les objectifs de développement durable.
Stratégie d’influence chinoise contrainte à l’ONU
Il ne fait aucun doute que la Chine a une stratégie de long terme à l’ONU, qui cherche à utiliser et à façonner le multilatéralisme à son avantage. L’évolution de l’engagement de la Chine dans le maintien de la paix ces dernières années doit être analysé dans le cadre plus large d’une stratégie globale de la Chine à travers les trois piliers de la Charte de l’ONU, que peu d’États sont capables de mener de front. Son engagement dans le pilier paix et sécurité est peut-être moins clivant que son action au Conseil des droits de l’homme à Genève mais aussi plus scruté que son influence grandissante sur les questions liées au développement, y compris le changement climatique.
Le comportement de grande puissance d’une Chine qui utilise tous les leviers d’influence en sa possession de manière de plus en plus décomplexée ne doit pas surprendre. Cela dit les stratégies d’influence de la Chine à l’ONU sont également contraintes par les logiques bureaucratiques propres à l’ONU, mais aussi par un souci de la perception de cet engagement croissant par son opinion publique et par ses partenaires internationaux.
La question est de savoir comment les Européens et la nouvelle administration américaine choisiront de mettre en œuvre à l’ONU une stratégie différentiée qui allie coopération et compétition, permettant de soutenir le multilatéralisme en travaillant avec la Chine sur certaines questions globales où les intérêts sont partagés, tout en acceptant de se s’opposer fermement mais pacifiquement sur d’autres dossiers et sur le champ des valeurs.
Arthur Boutellis est doctorant au Centre Thucydide. Il est aussi conseiller senior à l’International Peace Institute (IPI) où il a été directeur, enseigne à l’Université de Columbia de New York, et a travaillé dans différentes missions des Nations Unies.
Cet article a été initialement publié sur le site du centre Thucydide le 19/04/2021. Vous pouvez retrouver ici l’article original.
Légende photo : Un soldat chinois de l’opération MONUSCO menée par l’ONU (Bukavu, Sud Kivu). Photo de Myriam Asmani.
